广告法修订草案

　　昨天上午，大气污染防治法修订草案（以下简称“草案”）由国务院提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议。这是大气法自1987年制定以来第三次修改，是近14年来首次大修。现行大气法的66条经修订后增至100条，修订草案就重点区域大气污染防治、重污染天气的预警和应对新增专门章节规定。参与修法的中国环境科学研究院副院长柴发合对北京青年报记者表示，尽快解决大气污染问题是此次修法的主要目的，修改更多从解决问题的实际出发。

　　焦点一：源头

　　无许可证排污拟将按日计罚

　　草案拟将排放总量控制和排污许可制度从“两控区”扩展到全国。“两控区”指“酸雨控制区和二氧化硫控制区”，仅占全国国土面积的11.4%。周生贤在说明中指出，这样的总量控制范围较小，不能适应全国总量减排的需要。根据2012年发布的新环境质量标准，2013年全国74个重点城市只有3个城市达标。

　　中国政法大学环境法教授王灿发说，总量控制是考虑大气环境容量的做法。目前大气污染严重，即使污染源实现浓度达标排放，也不能遏制大气质量继续恶化，必须采取总量控制。草案规定，国务院环境保护主管部门提出各省、自治区、直辖市重点大气污染物排放总量控制目标，报国务院批准并分解实施。

　　新大气污染防治法将建立现代排污许可证制度，柴发合告诉北青报记者，草案确立了相关企事业单位“无证不得排污”的基本规则。

　　草案规定，排放工业废气或者排放国家列入名录的有毒有害大气污染物的企业事业单位等，应当取得排污许可证。柴发合说，排污许可证将不再是一张流于形式的纸，排放的小时强度、不同季节不同污染物的排放浓度都会详细写入排污许可证。草案明确排污许可证要写明排污单位排放大气污染物的种类、排放量、排放浓度、排污口设置等内容。

　　未依法取得排污许可证排放大气污染物是按日计罚的4种情形之一。柴发合表示，这种规定就是为增强排污许可证的效用，由此通过排污许可证规范企业的排污行为。王灿发指出，排污许可证制度是国外环境治理的支柱性制度，在我国通过此次大气法的修改将逐渐发挥作用。他表示，草案将发证机关由有关地方人民政府修改为环境保护主管部门，将提高排污许可证的作用，但还需要具体的排污许可证条例细化落实。

　　焦点二：管理

　　工地逾仨月不能开工应绿化

　　草案总则明确规定，加强对燃煤、工业和机动车船、扬尘等造成大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。

　　草案还就燃煤、工业、机动车船、扬尘及其他污染具体规定防治措施。其中强化新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理，要求国家建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，在用机动车经维修或者采用控制技术后，排放仍不达标的强制报废。

　　草案还规定，防治施工扬尘污染所需费用需列入工程造价，暂时不能开工的建设用地，超过三个月的，应当进行绿化。

　　禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相应的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的饮食服务项目。

　　周生贤在向常委会作说明时介绍，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出。草案将努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变。

　　重点区域防治将可交叉执法

　　草案专门新增“重点区域大气污染联合防治”一章，规定国家建立重点区域大气污染联防联控机制。柴发合介绍，“APEC蓝”说明大气污染防治需要大区域的努力才能取得效果，草案将区域联防联控机制在法律上固定下来。

　　草案规定，国务院环境保护主管部门划定国家大气污染防治重点区域，重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府制定重点区域大气污染联合防治行动计划，提出重点防治任务和措施，并可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。

　　焦点三：追责

　　政府未完成大气目标拟被约谈

　　继新环保法之后，大气污染防治法将大气环境保护也纳入本级政府及负责人的考核。

　　柴发合说，此前在大气环境保护中对地方政府如何负责、怎么保护、如何监督的法律规定存在空白，草案强化了地方政府责任，要求地方政府对环境质量负总责，将目标责任制和考核评价制度的要求在大气污染防治领域进一步细化。

　　草案规定，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度，对地方人民政府及其有关部门进行考核，要求不达标的城市编制限期达标规划，采取措施限期达标，并要求考核结果应当向社会公开。对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同监察等有关部门约谈当地人民政府的主要负责人，约谈情况向社会公开。

　　企业违法排污罚款取消上限

　　新大气法拟取消此前50万元的罚款上限。现行法规定，对造成大气污染事故的企业，根据所造成危害后果的直接经济损失50%以下罚款，但最高不超过50万元。柴发合说，50万元的上限处罚标准严重影响了大气法的有效实施。

　　环保部此前的数据显示，今年上半年，全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，平均每件案件罚款不足4万元。周生贤在说明中指出，企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。

　　草案规定，对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计算罚款，一般或者较大的事故，则按照1倍以上3倍以下计算罚款。同时，新环保法中规定的按日计罚也被引入大气法草案，超标排放、无证排放、逃避监管排放、未采取有效扬尘措施等均将按日计罚。柴发合说，新法草案中上不封顶的处罚是非常重要的突破。

　　北青报记者注意到，昨天提请审议的草案，在9月9日发布的征求意见稿基础上，进一步加大了处罚力度，不仅部分违法行为罚款金额翻番，另外，明确除按日计罚外每一项罚款的下限和上限。

　　焦点四：应急

　　重污染天气应急可停产限行

　　新大气法拟规定重污染天气预警和应对的具体措施，这将是重污染天气预警和应对首次入法。

　　今年2月环保部曾出台《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，要求各地要将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制，意见还特别提出，对工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气、造成持续严重污染的要问责。

　　草案专增一章阐述重污染天气预警和应对。规定可能发生重污染天气时，有关地方政府应当实施发出预警，依据预警等级启动应急响应，并可以采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施。

　　草案规定国家建立重污染天气监测预警体系，县级以上地方人民政府应当将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。可能发生重污染天气时，地方政府应确定预警等级并及时发出预警，预警等级根据情况变化及时调整。此前11月，环保部曾发布《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》，要求各地确定合理的预警分级，尤其是红色预警分级标准，避免出现人为因素导致“滞后预警”或“不预警”。

　　草案还规定，地方政府应当根据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，可以责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、组织开展人工影响天气作业、停止幼儿园和学校组织的户外体育活动等应急措施。

　　本组文/本报记者 邹春霞

　　广告法修订草案

　　10周岁以下小孩不能为广告代言

　　昨日，十二届全国人大常委会第十二次会听取全国人大法律委员会关于《中华人民共和国广告法(修订草案)》修改情况的汇报。全国人大法律委员会对烟草广告作出严格的限制：利用广播、电影、电视、报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物、移动通信网络、互联网等大众传播媒介和形式发布或变相发布烟草广告，一律被禁止。

　　内容

　　烟草专卖点外不得发布烟草广告

　　今年8月，常委会第十次会议对广告法（修订草案）进行了初次审议。在常委会审议和征求意见中，对烟草广告问题有两种不同意见：一种意见认为，为了保护人民健康、预防青少年吸烟，应当完全禁止烟草广告；另一种意见认为，修订草案的规定已经国务院有关方面反复研究论证，不宜完全禁止。

　　修订草案第二十条、第二十一条在现行规定的基础上，对发布烟草广告的媒介、形式、场所以及烟草广告内容作了进一步的限制。

　　一是禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物、移动通信网络、互联网等大众传播媒介和形式发布或者变相发布烟草广告；

　　二是禁止在公共场所、医院和学校的建筑控制地带、公共交通工具设置烟草广告，禁止设置户外烟草广告、橱窗烟草广告；

　　三是烟草制品生产者或者经营者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢及类似内容；

　　四是其他商品或服务的广告、公益广告中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢及类似内容；

　　五是经国务院工商行政管理部门批准发布的烟草广告中，不得出现吸烟形象，不得诱导、怂恿吸烟，不得明示或暗示吸烟有利于人体健康、解除疲劳、缓解精神紧张，不得使用低焦油含量、低危害等用语，并应当显著标明“吸烟有害健康”。

　　按照上述修改，除了在烟草制品专卖点的店堂室内可以采取张贴、陈列等形式发布经国务院工商行政管理部门批准的烟草广告，以及烟草制品生产者向烟草制品专卖点内部发送的经国务院工商行政管理部门批准的烟草制品广告外，其他任何形式的烟草广告均被禁止。

　　酒类广告的发布内容也有所限制。二审稿规定，酒类广告中不得出现饮酒动作，也不得含有任何驾驶车、船、飞机等活动的表现。

　　代言

　　请10岁以下小孩代言最高罚百万

　　修订草案第三十条指出，广告主或广告经营者在广告中使用他人名义或者形象的，应当事先取得其书面同意；使用无民事行为能力人、限制民事行为能力人的名义或者形象的，应当事先取得其监护人的书面同意。与初审稿相比，修改稿还首次明确“不得利用十周岁以下未成年人作为广告代言人”。

　　这里的代言人，指的是“以自己的名义或形象”对商品、服务作推荐、证明的人。广告主及广告发布者若违反该规定，可能面临20万元以上100万元以下的罚款。

　　对此，首都经贸大学广告研究所所长、中国广告学术委员会常委杨同庆分析，草案的这一规定以年龄为界定标准，进一步规范了广告内容的发布形式。“广告代言人的基本原则之一是适用原则，必须是代言商品的忠实消费者和享用者，而10周岁以下的孩子对于产品的功能往往缺乏深刻的了解，此举进一步‘严格’了广告代言人的范畴。”

　　草案还对涉及十四周岁以下未成年人的广告作出规范，不得含有诱导未成年人要求家长购买广告商品或服务的内容；不得含有可能引发未成年人模仿不安全行为的内容。

　　此外，广告法（修订草案）初审期间，有的委员提出，药品、保健食品、医疗器械和医疗广告，关系消费者的生命健康和人身安全，且功效因人而异，不得利用任何广告代言人的名义和形象作推荐证明。为此，草案规定“药品、保健食品、医疗器械、医疗广告不得利用医药科研单位、学术机构、医疗机构、行业协会、专业人士、患者或者其他广告代言人的名义或形象作推荐、证明”。

　　形式

　　互联网弹窗广告需“一键关闭”

　　一些常委委员、地方、部门和单位提出，网络逐渐成为广告发布的重要媒介，实践中网络广告违法、影响用户使用网络等问题较为突出，建议增加有针对性的规定，加强对网络广告行为的规范。

　　对此，草案增加规定，利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定。互联网广告不得影响用户正常使用，在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。

　　此外，任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，或者当事人明确表示拒绝的，不得向其住宅、交通工具、固定电话、移动电话或者个人电子邮箱等发送广告。

　　针对虚假广告欺骗、误导消费者，影响广告业健康发展的情况，全国人大法律委员会研究建议进一步明确责任主体、加大惩罚力度。一是规定广告主对广告内容的真实性负责，发布虚假广告的，应当承担相应的法律责任；二是规定对明知或者应知广告虚假仍予设计、制作、发布的广告经营者、发布者、代言人，依法给予行政处罚；三是规定关系消费者生命健康的商品或服务的虚假广告，广告经营者、发布者和代言人应当依法承担连带责任。