| “4万亿”环保大考 |
| 2014-9-23 21:29:31 阅读次数：1318 |
| 3月11日上午，在北京梅地亚新闻中心举行的一场全国“两会”专题采访，吸引了众多媒体的关注。 这次采访的主题，是“当前环境保护形势和任务”。在本届“两会”上，以“4万亿”刺激计划为代表的经济话题，吸引了最多的目光；但“4万亿”投资可能带来的环境挑战，同样是不少“两会”代表和委员关注的焦点话题之一。 之前，3月5日，中国国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出，2008年单位国内生产总值（GDP）能耗比上年下降4.59％；化学需氧量 （COD）、二氧化硫这两种主要污染物的排放量继2007年之后，再次保持“双降”势头，分别减少4.42％和5.95％。 这样，近三年中国已经实现了单位GDP能耗下降10.08％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61％和8.95％。按照这种趋势，到2010年实现主要污染物分别降低10％的目标应无太大悬念。 然而，不少人仍然担心，在各地大干快上以及“保增长、保民生”的大背景下，环保会不会暂时成为牺牲品？ 针对这种担忧，环境保护部（下称环保部）副部长吴晓青在专题采访中承诺，在这轮热潮中将严把环保关，“我们宁可现在做恶人，也不能做历史罪人”。 据他透露，在截至2月底上报至该部接受环境影响评价审批的194个项目中，有14个总投资金额上千亿的项目因不符合环保要求，被暂缓审批或者不予审批。 然而，随着各地的投资项目的陆续上马，“4万亿”投资所带动的经济发展与环境保护的博弈，也才刚刚开始。 天平向何方倾斜 2008年，中国主要污染物排放量保持“双降”的势头，早在意料之中。但下降幅度之大，却多少给人一些惊喜。 在环保部副部长张力军看来，这一成果的取得，与经济结构调整、减排工程建设以及环境经济政策的逐步到位密不可分。不过，他也承认，因受全球金融危机的影响，去年中国GDP实际增长速度要低于预期，这在客观上也减轻了污染物排放的压力。 此前，不少环保人士在接受《财经》记者采访时都表示，2008年之所以能够实现节能减排目标，很大程度上与金融危机的影响密不可分。因为随着出口受阻以及国内需求减速，不少排放量大、能耗大的资源类产业，都被迫减产甚至局部性停产。有测算显示，中国大约四分之一的能耗与污染物排放，都与进出口贸易密切相关。 然而，这种不可持续的外部“红利”，到底是否会持续到2009年，还是说在2009年要连本带息一起“偿还”，却还是个问题。 此番担忧，并不是毫无缘由。虽然在“4万亿”刺激计划中，中国政府以及环保部表示要严控“两高一资”（高污染、高能耗以及资源性）项目的上马，但全国政协委员、原国家环境保护总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时就指出，仅2007年，中国就有大约10％至15％的中央投资项目未通过环保验收就自行投产；而在地方投资的项目中，这个比例更高达40％。 2009年，在中央和地方投资都水涨船高的大背景下，严控能否真正落到实处，他坦言“把握并不是太大”。 据了解，在“4万亿”计划出台之后，投资项目的环境影响评价报告书的审批时间，已由过去的一个月，缩短至短短一个星期。而在审批过程中，一些地方环保部门为了加快项目审批速度，不惜为不合格项目“大开绿灯”；对一些可能为地方带来巨大经济效益、但短期内环境风险比较小的项目，甚至实行“先审批通过，后补做环评”的原则。 例如，目前一些地方政府对高速公路的投资项目，就采取“睁一只眼，闭一只眼”的做法。按照环评的要求，高速公路的环评报告书需要涵盖所有路段；如果碰到自然保护区等需要回避的重点区域，更需要在审批过程中严格论证把关。 全国政协委员、湖南省环保局副局长潘碧灵在接受《财经》记者采访时承认，目前在实际操作中，高速公路环评审批往往存在“化整为零”的现象，即分路段分批审批。 多位地方环保部门负责人在接受《财经》记者采访时都提醒说，与新建项目相比，他们更担心的是，部分企业为了节省成本应对危机，减少已经安装的环保设施运行频率，以及推迟安装新的环保设备的情况。 以湖南省洞庭湖周边为例，当地环保部门在此前的整顿中曾经关闭了234家造纸企业，并要求继续生产的必须上马环保设施。但在今年2月底开始的长江流域环保执法行动中，仅湖南省环保局就查处了一批“虽有环保设施，但依然偷排”的造纸企业。 混乱的信号 当然，硬币皆有两面，也有人看到“4万亿”计划的潜在转机。 早在2008年年底，国家发展和改革委员会副主任解振华就强调，这些投资实际上也是中国走向低碳经济的一次良好契机。 原环保总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时，也表达了类似的观点。“4万亿”计划，虽然有使得中国“十一五”环保目标功亏一篑的风险，但也为未来的环境保护提供了难得一遇的改革契机。 他对《财经》记者表示，一方面，“4万亿”计划中明确安排了生态环境投资，可用于加强环境基础设施，如城镇污水处理厂等的建设；另一方面，过去能源消耗大、污染隐患问题多的企业可借机调整产业结构，通过转变生产方式、提高技术水平的方式，来提高产业竞争力。 全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅也告诉《财经》记者，从积极的一面来看，金融危机能够加速优胜劣汰的过程，逼着企业去转型和调整，用更高的环境标准和技术标准去淘汰一批落后的生产工艺和设备。 而要实现这种良性的转变，中央的财政投入就显得至关重要。因为之前，尤其是城市快速工业化过程中，中国在环境基础设施方面的投入欠债太多。 以城市新建污水处理设施为例，过去三年中，中国每年新增处理量都在1200万吨以上；这一增长速度，相当于“十五”期间的2倍、“九五”期间的6倍之多。但王玉庆在参与调查后发现，目前其投资大头仍然来自地方，中央财政投入仅占17％左右。这种情况，直接导致中国中西部广大地区，或者无力承担上马污水处理设施的费用，或者无力维持运行。 反观美国，在上世纪五六十年代大规模兴建污水处理厂时，有50％的投入都直接来自联邦财政。这使得在短短20年时间内，美国就在所有城市都建成了污水处理设施。 但遗憾的是，恰恰在这方面，不少来自环保界的代表和委员对《财经》记者坦言，此次会议传递出的实际信息并不令人乐观。 按照之前的安排，“4万亿”中用于生态环境的投资为3500亿元，占总量的9％。但3月6日，国家发改委主任张平公布了调整后的投资计划，生态环境成为最大的“输家”之一；其投资额度已经大幅减至2100亿元，其下降幅度和绝对量都仅次于基础设施建设投资。 考虑到在所谓的生态环境投资中，有60％以上都归属林业部门用于生态修复等，10％则由各级发改委直接用于企业的节能减排和技术改造升级，真正能由环保部门用来清欠和维新的经费，实际上已经少得十分可怜了。 即使以中央财政来计算，环境保护方面的支出所占份额也面临缩水的尴尬。根据财政部公布的预算案，虽然2009年整个环境保护的中央财政支出将增加近200亿元，达1237亿元；但其18.9％的增长幅度，仍低于24％的整体增幅。 这就意味着，在2009年，环境保护支出在中央财政中所占的比重，将从上一年的2.86％下滑至2.82％。 “一旦中央释放出哪怕一点点微妙的信号，到了地方上，恐怕都会被雪崩式放大。”一位不愿透露姓名的业内人士就不无忧心地对《财经》记者表示，“但愿这些变化，不会被那些主张‘环保先放一放’的人过度诠释。” 制度仍待突破 在吕忠梅看来，仅仅靠加大生态环境方面的投资力度，或者把环保产业列入振兴计划之中，远远不足以解决所有环境问题。 “环保涉及生产到生活到消费的整个过程，是一个全社会都要做的事情。不可能光发展一个环保产业，我们国家的环保工作就做好了。”吕忠梅对《财经》记者提醒说。 在王玉庆看来，中国目前的环境状况，与现行的经济发展状态基本吻合。然而，中国现有的环保能力和法律支撑体系，无论从深度和广度而言都无法令人满意。 首先不可回避的，便是环境保护在立法层面上存在的缺陷。全国政协委员、上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦告诉《财经》记者，目前中国现有的环境保护法律，如《环境保护法》、《环境影响评价法》等都主要针对企业做出规定和要求，并未对政府的行为做出足够的主动约束。 他解释说，目前的法律只是规定企业项目要审批、排污要登记、污染物排放要接受环保部门的监测以及违规要处罚等，对政府的约束能力却不够。实际上环保部门在对项目进行环境影响评价的时候，不管最后批还是不批，整个程序都要接受社会的监督。如果法律无法对政府的审批、评估、监管等行为做出强有力的约束，就会从客观上纵容政府的失当行为。 反观世界，环保制度最初在美国诞生时，主要就是希望通过社会监督的力量，来限制政府权力的过度膨胀。在这种机制下，社会公民、民间团体都有权知晓政府的环保投资的具体流向，并能对大大小小的项目决策，提出支持或反对意见。 原国家环保总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时也建议，为了防止走“先发展，后治理”的老路，国家环保部门和其他相关机构，有必要增加“4万亿”投资项目的透明度。 王玉庆还建议，除了要对项目进行全程监管，还需对“4万亿”投资项目进行后期评估，“也就是说，除了执法监督，还要反过来再评价一下，当时批的这个项目是不是合适。” 从环保部门自身来看，能力建设的相对滞后，使得其应对日常环保业务就已经捉襟见肘，更遑论有余力对“4万亿”投资给予重点关注了。 在2008年全国“两会”之后，环保总局已经正式升格为环保部。而各省的环保局，也有望在今年4月全面升级为环保厅；与环保局这个事业单位序列相比，环保厅作为政府组成部门，将可以参加政府的常务会，无论和环保相关与否。 但升格并未带来整个环保队伍的质变。虽然包括行政编制和事业编制在内，环保部增加了数百人，但无论从人员数量还是专业结构而言，还都无法与美国环保局（EPA）这样的国外同行相比，当然也难以满足中国这样一个大国现实的环境监管需求。 在这样的制度和能力基础上，没有人能够准确预测，“4万亿”投资计划到底会在多大程度上，或者说怎样影响中国环保进程。 |